В официальных документах, принимаемых органами власти северокавказских субъектов Российской Федерации и анализируемых учеными-экспертами, выделяются различные аспекты национальной безопасности. Построить их приоритеты в масштабах всего региона представляется затруднительным, поскольку каждый из субъектов Федерации обеспокоен теми проблемами, которые наиболее злободневны для него.

На фоне разных проблем регионов общую тенденцию к ослаблению государственности в России стимулирует отсутствие или явно устаревший характер ряда законодательных актов, призванных обеспечить национальную безопасность России, в том числе на Северном Кавказе, и в особенности в экстраординарных ситуациях.

Факт остается фактом: дестабилизирующую обстановку процессы на Северном Кавказе происходят на фоне снижения возможностей Российской Федерации по нейтрализации угроз ее национальной безопасности на южных рубежах и активизирующихся попыток выдавливания России с внешних границ бывшего СССР. В результате на Северном Кавказе происходит ослабление российской государственности.

Дело в том, что для России все еще остается незавершенной политическая и экономическая консолидация власти. Обретение действительной субъектности России в международных отношениях в значительной степени связано с фактом ограниченного суверенитета над собственной территорией. С конца 80-х годов прошлого века наблюдалась децентрализация и изменение баланса сил в пользу регионов.

Усиление государственной централизации на Северном Кавказе есть не что иное, как попытка завершения суверенитета нации-государства в классическом его понимании (эпохи Просвещения) - суверенитета как бесспорной, несомненной политической власти на данной территории.

К числу принципиальных задач Концепция национальной безопасности Российской Федерации относит противодействие разрушению единого духовного пространства России, которое провоцирует усиление напряженности во взаимоотношениях регионов и Центра и представляет собой явную угрозу федеративному устройству Российской Федерации.

Особое влияние на современные процессы оказывает идеология ислама и стремление ряда лидеров республик Северного Кавказа ориентироваться на страны Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии.

Для достижения поставленных целей мусульманские государства активно используют национальные специальные службы, которые предпринимают попытки к созданию широкого происламского лобби во властных структурах всех уровней. Среди их приоритетных задач - стремление обеспечить единое руководство над всеми мусульманскими организациями России, усилить позиции исламского фундаментализма на территории Северного Кавказа.

К составляющим реальную угрозу интересам национальной безопасности России, способствующим нарастанию национализма, национального и регионального сепаратизма Концепция относит этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда национальных общественных формирований, способствующие усилению национального сепаратизма, создающие благоприятные условия для возникновения конфликтов на этой почве.

Среди факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма - миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны. Основными причинами этого являются последствия распада СССР на национально-территориальные формирования, провалы национальной и экономической политики как в России, так и в государствах - членах Содружества Независимых Государств, распространение и эскалация конфликтных ситуаций на национально-этнической почве.

Имеет место также целенаправленное сознательное вмешательство иностранных государств и международных организаций во внутреннюю жизнь народов России, ослабление роли русского языка как государственного языка Российской Федерации.

Одним из наиболее опасных факторов становится размывание единого правового пространства страны, принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Если проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона и его соответствие Конституции России и федеральным законам, то можно сделать вывод, что нормативная база практически всех субъектов, сформированная в 90-е годы прошлого века, вступала в противоречие с федеральным законодательством. Концептуально эти противоречия отражали стремление республик, краев и областей к увеличению объема полномочий и предметов ведения за счет тех, которые входят в сферу совместной или исключительной компетенции федерального Центра. В частности, это касалось и проблем обеспечения национальной безопасности и трактовки этого понятия.

Прежде всего, следует отметить противоречия на конституционном уровне. В конституциях не всех республик Северного Кавказа признавался безусловный приоритет Конституции РФ и федеральных законов.

Закрепленные в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (в том числе Северного Кавказа) положения о предоставлении субъектам Федерации самостоятельных полномочий в сфере международных отношений требовали координации.

К противоречиям между федеральным и региональным законодательствами, свидетельствующим об отсутствии четкого механизма правильной оценки реальных возможностей современных властных структур по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, относились следующие:

- провозглашение верховенства законов республик, установление всей полноты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на территории субъекта Федерации;

- приостановление действия указов Президента Российской Федерации, федеральных законов и других правовых актов РФ, противоречащих суверенным правам и интересам субъектов Федерации;

- введение статей о федеративном и территориальном устройстве, которое находится в исключительном ведении РФ;

- проведение референдумов по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации;

- введение чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации; ратификация законов и актов, относящихся к совместной компетенции субъекта Федерации и федерального Центра, и рассмотрение вопросов соответствия федеральных законов, изданных по вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации (конституции республик);

- создание государственных органов, осуществляющих меры по обеспечению национальной безопасности, в то время как вопросы обеспечения безопасности находятся в исключительной компетенции РФ;

- установление полномочий конституционных судов республик, выходящих за рамки их компетенции, предусмотренной федеральным законом;

- создание в субъектах РФ иных (по сравнению с федеральными) органов конституционного контроля;

- ограничение деятельности структур федеральных органов власти;

- создание структур, выполняющих судебные функции и не предусмотренных Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»;

- назначение на должности председателя, заместителя, судей Верховного Суда, Арбитражного Суда и районных (городских судов) по представлению субъектов Федерации (прерогатива Президента РФ), назначение судей федеральных судов, действующих на территории субъектов Федерации, с учетом мнения (по согласованию) местных органов власти, финансирование судов из местных бюджетов;

- назначение и освобождение прокурора республики, руководителя республиканского управления Центрального банка с согласия высших должностных лиц или органов власти этих субъектов Федерации;

- право помилования лиц, осужденных судами субъектов Федерации;

- закрепление в конституциях республик Северо-Кавказского региона норм, обеспечивающих внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность республик;

- создание собственных систем налогообложения;

- рассмотрение вопросов земельных правоотношений, установление порядка и условий приобретения в собственность, а также владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;

- назначение и освобождение от должности глав органов местного самоуправления; ограничение прав и свобод человека и гражданина;

- наделение жителей субъекта Федерации дополнительными правами (преимуществом) перед другими лицами, находящимися на данной территории Ставропольский и Краснодарский края);

- присвоение гражданства республики соотечественникам, проживающим за ее пределами, ограничение прав для иностранных граждан и лиц без гражданства (присвоение предметов исключительного ведения Российской Федерации).

Таким образом, обеспечение региональной безопасности на Северном Кавказе во многом зависит от эффективности нормативно-правовой базы федерального и местного законодательств.

К числу потенциально конфликтогенных факторов, имеющих принципиальное значение в условиях полиэтничности Северного Кавказа, можно отнести и законотворческую деятельность органов власти субъектов Федерации на Северном Кавказе, связанную с формированием органов местного самоуправления. В данном случае основное противоречие заключалось в том, что утвержденные законом РФ принципы организации местного самоуправления не могут работать без соответствующего уточнения и конкретизации в многонациональных субъектах Федерации на Северном Кавказе.

Принципиальные положения о местном самоуправлении, которые закреплены в Российской Конституции (Ч. II, ст. 12, 15) предполагают наличие на территории, где формируются органы местного самоуправления, социально-организованных структур, складывающихся за пределами структур политических. Только при таких условиях возможно вынесение функций органов местного самоуправления за пределы функций системы органов государственной власти и предоставление им самостоятельности в пределах их полномочий.

Особенностью местного сообщества в полиэтничных республиках является сосуществование разнообразных, иногда противоречивых национально-политических интересов, что не позволяет в полной мере осуществлять местное самоуправление независимо от государственной системы, выступающей гарантом межнациональной стабильности. С другой стороны, в ряде случаев сформированные в моноэтничных районах органы местного самоуправления на основании принципа отделенности местного самоуправления от государства могут на законном основании выступать в роли параллельных государственным властных структур, способных в пределах своих территорий и полномочий осуществлять собственную политику на местах. Обе указанные тенденции проявились при принятии законов о местном самоуправлении в республиках Северного Кавказа и формировании там соответствующих административных и представительных органов.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе, регламентирующие вопросы организации местного самоуправления, отражают борьбу двух концепций. Сутью одной из них является тезис о местном самоуправлении (или фактически управлении) как продолжении государственной власти на местах, в рамках другой - местное самоуправление понимается как самоорганизация населения, при которой органы самоуправления не входят в систему государственной власти. В целом в регионе возобладала первая концепция, в силу чего органы местного самоуправления (вне зависимости от способов их формирования) остались нижним звеном государственной власти.

В ряде случаев осуществляется своего рода «обратное» делегирование полномочий, т. е. с местного уровня на республиканский, что означает переход сферы компетенции местного самоуправления в ранг государственного управления.

Таким образом, исследование организации местного самоуправления в северокавказских субъектах Российской Федерации показывает тенденцию огосударствления местного самоуправления, что объясняется геополитическими и экономическими особенностями этого региона.

Нерешенность проблем национальной безопасности, эскалация вооруженного противостояния на территориях отдельных республик, а также нагнетание напряженности вокруг региона создает реальные предпосылки к усилению уже имеющихся и возникновению новых угроз безопасности Российской Федерации на Северном Кавказе.

Думается, что приоритетными направлениями здесь должно стать правовое обеспечение конституционной безопасности и правовое регулирование региональных отношений в социально-экономической сфере, повышение роли интеграционных региональных структур и реализация региональных инвестиционных программ.